關(guān)于車輛通行費(fèi)免費(fèi)政策的思考

鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通綠色通道政策從1995 年發(fā)端，迄今已近20年，從起初保暢通、提高車輛通行效率，到后來減免車輛通行費(fèi)直至全 面免收通行費(fèi)，國家對促進(jìn)農(nóng)民增收、豐富市民菜籃子投入不可謂不大。然而現(xiàn)實(shí)達(dá)到的效果差強(qiáng)人意，主要是政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了種種問題。

與此同時(shí)，2012 年開始的重大節(jié)假日小客車免費(fèi)通行政策，執(zhí)行兩年來，收費(fèi)公路運(yùn)營部門和社會(huì)大眾對這項(xiàng)惠民政策毀譽(yù)參半。為此，有必要對政策執(zhí)行過程中的問題進(jìn)行分析，找到各方能接受的辦法。

一、“綠色通道”減免政策的沿革

長期以來，我國公路基礎(chǔ)設(shè)施落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為制約發(fā)展的瓶頸問題。為促進(jìn)公路建設(shè)，1984 年，國家出臺(tái)了“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，提出在堅(jiān)持發(fā)展非收費(fèi)公路為主的前提下，可以適當(dāng)“貸款修路”，建成后“收費(fèi)還貸”，以彌補(bǔ)政府投資的不足。“貸款修路、收費(fèi)還貸”的投資方式作為目前公路建設(shè)最重要的投融資方式，在未來一定時(shí)期仍將繼續(xù)實(shí)行。這項(xiàng)政策實(shí)施以來，效果非常明顯，至 2013 年底，全國收費(fèi)公路里程由零公里發(fā)展 到 15.64 萬公里。收費(fèi)公路的建設(shè)發(fā)展，推動(dòng)和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了物流條件，方便了 人民群眾出行。與此同時(shí)，收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)給長途運(yùn)送鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛增加了一定支出，在當(dāng)時(shí)菜籃子工程的大背景下，交通部、公安部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國務(wù)院糾風(fēng)辦等部委辦相繼下發(fā)關(guān)于鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道的通知，確保運(yùn)送鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛的快捷、高效通行，促進(jìn)農(nóng)民增收。

1. 提高鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛通行效率

1995年8月開通山東壽光到北京綠色通道，1996年11月開通海南至北京綠色通道，1998年11月開通海南至上海方向綠色通道，1999年11月開通山東壽光至哈爾濱綠色通道。鑒于當(dāng)時(shí)車匪路霸，亂收費(fèi)、亂罰款，導(dǎo)致運(yùn)輸車輛安全和道路通暢受影響現(xiàn)象，交通部、公安部和國務(wù)院糾風(fēng)辦下發(fā)《關(guān)于保障海南至上海方向蔬菜運(yùn)輸綠色通道暢通的通知》（交公路發(fā)〔1998〕605 號(hào)）。《通知》要求交管部門對運(yùn)菜車輛不得隨意攔車檢查和罰款。發(fā)現(xiàn)輕微交通違章的，糾正后放行。對于嚴(yán)重違章和超載的，應(yīng)責(zé)令其糾正，并根據(jù)規(guī)定處以罰 款，不準(zhǔn)扣車、扣證，對同一超載違章行為，當(dāng)日不得給予兩次以上（含兩次）的罰款?！锻?知》的下發(fā)，起到了提高運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車 輛通行效率作用，遏制了亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象。

2. 構(gòu)建“五縱二橫”的綠色通道網(wǎng)絡(luò)，以快捷、順暢、低成本的流通促進(jìn)農(nóng)民增收。

2005 年1月13日，交通部、公安部、農(nóng) 業(yè)部、商務(wù)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國務(wù)院糾風(fēng)辦在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上下發(fā)《關(guān)于印發(fā)全國高效率鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通“綠色通道”建設(shè) 實(shí)施方案的通知》（交公路發(fā)〔2005〕20 號(hào)）?！锻ㄖ芬笠袁F(xiàn)有國道網(wǎng)為基礎(chǔ)，合理布局， 構(gòu)建連接全國主要產(chǎn)銷區(qū)的“綠色通道”網(wǎng)路，并首次提出“各省級(jí)人民政府根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，可對整車并合法裝載運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛予以降低或免收通行費(fèi)，并將通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公示，不得實(shí)行省內(nèi)外差別政策”，通過降低或免收車輛通行費(fèi)促進(jìn)農(nóng)民增收。

3. 完善“五縱二橫”的綠色通道網(wǎng)絡(luò)， 消除政策差別，確保省際互通。

2006 年 7 月 15 日，交通部等 7 部委辦針對以往省與省之間優(yōu)惠政策不同等情況下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善“五縱二橫”鮮活農(nóng)產(chǎn)品 綠色通道網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)省際互通的通知》（交公路發(fā)〔2006〕373 號(hào)），要求全國設(shè)置統(tǒng)一的“綠色通道”標(biāo)志，消除對過境車輛的政策差別， 在國家規(guī)定的“五縱二橫”全國綠色通道網(wǎng)絡(luò)線路上，對不同省（市、區(qū)）運(yùn)送鮮活農(nóng)產(chǎn)品 的車輛應(yīng)堅(jiān)持同等對待，享受同樣的通行費(fèi)政 策優(yōu)惠，不得實(shí)行省內(nèi)外差別政策，實(shí)現(xiàn)省際互通。同時(shí)要求嚴(yán)厲打擊使用偽造和假冒“綠色通道”通行證的行為。

4. 界定鮮活農(nóng)產(chǎn)品范圍，強(qiáng)化監(jiān)管手段。

2009 年12月22日，交通運(yùn)輸部、國家 發(fā)展改革委為落實(shí)貫徹中央促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增 收的政策下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)鮮活 農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道政策的通知》（交公路發(fā) 〔2009〕784 號(hào)），首次明確界定“綠色通道” 鮮活農(nóng)產(chǎn)品的范圍，制定了鮮活農(nóng)產(chǎn)品目錄，同時(shí)對于整車裝載含義做了進(jìn)一步解釋，要求有條件的地方利用高科技手段鑒別鮮活農(nóng)產(chǎn)品，極大地方便了一線路政、收費(fèi)人員驗(yàn)貨、放行，減少了糾紛，提高了鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)送車輛的通行效率。

5.完善鮮活農(nóng)產(chǎn)品品種，免收車輛通行費(fèi)。

2010年11月26日，交通運(yùn)輸部、國家發(fā)改委、財(cái)政部為降低流通成本，更好地促進(jìn) 鮮活農(nóng)產(chǎn)品的流通下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道政策的緊急通知》（交公路發(fā)〔2010〕715 號(hào)）?！锻ㄖ吩黾恿缩r活農(nóng)產(chǎn)品品種，進(jìn)一步完善了鮮活農(nóng)產(chǎn)品目錄，進(jìn)一步細(xì)化了整車合法裝載的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，“對混 裝其他農(nóng)產(chǎn)品不超過車輛核定載質(zhì)量或車廂容積20%的車輛，比照整車裝載鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛執(zhí)行”，“對超限超載幅度不超過5%的鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛，比照合法裝載車輛執(zhí)行”。首次明確全國所有收費(fèi)公路對整車合法裝載運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛免收車輛通行費(fèi)。

二、政策實(shí)施的效果

（一）社會(huì)層面

實(shí)施鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通綠色政策以來，該政策的實(shí)施對促進(jìn)鮮活農(nóng)產(chǎn)品的流通，豐富市民菜籃子，著實(shí)起到了作用，農(nóng)產(chǎn)品的流轉(zhuǎn)加快，也對農(nóng)民增收起到了間接的作用，但是，該政策實(shí)施并未達(dá)到讓農(nóng)民有個(gè)好的售價(jià)、市民享受較低購買價(jià)格的預(yù)期目的。

首先是促進(jìn)農(nóng)民增收效果并不明顯。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，通行費(fèi)的支出在農(nóng)產(chǎn)品的采購— 運(yùn)輸—銷售過程中占比并不大，通行費(fèi)的優(yōu)惠政策受益者是流通環(huán)節(jié)的運(yùn)輸企業(yè)或車主，而農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者（農(nóng)民）和農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)者（廣 大市民）并未感受到從中受惠，惠農(nóng)、惠民效果并不明顯。

其次，由于有鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道及免收車輛通行費(fèi)政策，為長途運(yùn)送鮮活農(nóng)產(chǎn)品提供了有利條件，這樣就造成大量外地鮮活農(nóng)產(chǎn)品跨區(qū)域流通，對流入地鮮活農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售帶來一定影響。

最后，鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛免收車輛通行費(fèi)，大量非運(yùn)送鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛的車主絞盡心思、想方設(shè)法采取各種手段假冒鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛，偷逃車輛通行費(fèi)，給收費(fèi)公路運(yùn)營方造成巨大損失。

（二）收費(fèi)公路管理部門層面

鮮活農(nóng)產(chǎn)品減免車輛通行費(fèi)后，很多車主想方設(shè)法假冒鮮活農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行逃費(fèi)，給收費(fèi)公路管理部門帶來很大困難。

1.驗(yàn)貨困難。

運(yùn)送鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛基本上都是大貨車，攀爬上頂檢查困難，特別 是東北的冬季寒冷，車廂棉質(zhì)篷布包裹嚴(yán)實(shí)，開箱驗(yàn)貨不現(xiàn)實(shí)，僅憑車主提供的某個(gè)部位判定整車是否是運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品難度很大。目前有的省份在收費(fèi)站裝備鮮活農(nóng)產(chǎn)品檢測設(shè)備，據(jù)反映，現(xiàn)有的鮮活農(nóng)產(chǎn)品檢測設(shè)備造價(jià)高、效果并不理想，在東北高寒地區(qū)根本不適用。同時(shí)由于擔(dān)心該設(shè)備的輻射作用，收費(fèi)人員、路政人員對使用這種設(shè)備心存疑慮。

2.準(zhǔn)確計(jì)量困難。

目前高速公路貨車收費(fèi)實(shí)行計(jì)重收費(fèi)，為了逃費(fèi)，車主采取走S形、跳秤、沖秤等手段，因此，在執(zhí)行對超限超載 幅度超過 5% 的鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛不享受免收車輛通行費(fèi)政策存在困難。

3. 政策執(zhí)行困難。

鮮活農(nóng)產(chǎn)品的綠色通道 政策宗旨是要促進(jìn)農(nóng)民增收，降低市民菜價(jià)， 但是現(xiàn)在出現(xiàn)鮮活農(nóng)產(chǎn)品出口國外現(xiàn)象，對這樣的鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛是否免收車輛通行費(fèi)執(zhí)行起來困難。我省綏芬河收費(fèi)站2012年鮮活農(nóng)產(chǎn)品免收通行費(fèi)占全處免收額的1/3，2013年免收額超過全處免收額的1/3，這些農(nóng)產(chǎn)品基本都是出口俄羅斯的。如果不免費(fèi)，不符合交公路發(fā)〔2010〕715號(hào)通知規(guī)定，如果讓鮮活農(nóng)產(chǎn)品出口國外的車輛也享受綠色通道政策，有違政策制定的初衷，合法不合理。

三、重大節(jié)假日小客車情況

（一）減免效果

2012年，隨著后金融危機(jī)的到來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨一系列的挑戰(zhàn)，為了應(yīng)對后金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的影響，刺激旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動(dòng)國內(nèi)消費(fèi)，促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)就業(yè)和改善人民生活，國務(wù)院于2012年7月24日下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》（國發(fā)〔2012〕37號(hào)）。從2012年、2013年實(shí)施效果來看，取得一定的效果。

1. 促進(jìn)了旅游業(yè)的發(fā)展。

據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)言人介紹，2012年“十一”、2013 年春節(jié)、清明、 “五一” 4 個(gè)重大節(jié)假日通行 7 座以下（含 7 座） 小客車4.2億輛次。每輛車的成員在景區(qū)要吃、 要住，車輛要加油、要維修，景區(qū)及相關(guān)行業(yè) 獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益，這對促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的 發(fā)展起到很大的推動(dòng)作用。

2. 降低了部分群眾的出行成本。

交通運(yùn) 輸部統(tǒng)計(jì)資料表明，2012 年“十一”、2013 年 春節(jié)、清明、“五一”4 個(gè)重大節(jié)假日共免收 7 座以下（含 7 座）小客車通行費(fèi) 143.08 億元。節(jié)假日免收通行費(fèi)受到群眾的歡迎，取得良好 的社會(huì)效益。

（二）存在的問題

1、有悖高速通行初衷。

由于高速公路在重大節(jié)假日免費(fèi)通行，很多原本不準(zhǔn)備上高速公路有車一族，抱著“免費(fèi)午餐”不吃白不吃的心態(tài)就上路了 ；還有新手把高速公路當(dāng)成練車場所，不論駕駛水平如何，一窩蜂的也上路了。結(jié)果是高速公路變停車場，不僅沒能起到快速 通行作用，反而影響了通行，交通事故增多。

2、增加了運(yùn)營部門人力物力成本。

在重 大節(jié)假日僅僅是小客車免費(fèi)通行，大客車、貨 車不免費(fèi)，為了保證小客車免費(fèi)、順利通行， 收費(fèi)公路運(yùn)營部門按照交通運(yùn)輸部的要求，要 在收費(fèi)站相關(guān)位置設(shè)置免費(fèi)通行提示標(biāo)志牌、車輛分流標(biāo)志牌和收費(fèi)道口識(shí)別標(biāo)志牌，這部分投入就不少，全國收費(fèi)公路運(yùn)營部門投入數(shù)億元，每年還要投入后期維護(hù)費(fèi)。在4個(gè)重大節(jié)假日，為了保通暢，要投入大量的路政執(zhí)法人員、交通警察全天候 24 小時(shí)上崗維持秩序， 人力成本也相當(dāng)可觀。

3、造成不公平。

一是在春運(yùn)期間鐵路、 民航票價(jià)上浮動(dòng)，而收費(fèi)公路免收小客車通行費(fèi)，從公路、鐵路、民航行業(yè)來講行業(yè)間不公平。

二是公路行業(yè)內(nèi)，僅對 7 座以下（含 7 座） 的小客車免收通行費(fèi)，對大客車、貨車不免費(fèi)， 區(qū)別對待，造成不公平。

三是對無車群眾不公 平。有小車的群眾可享受免費(fèi)通行，沒小車的群眾出行就要承擔(dān)車輛通行費(fèi)，造成人與人之間的不公平。

4、法規(guī)上的沖突。

收費(fèi)公路收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)期限的審批是一項(xiàng)行政許可行為，按照《行政許可法》的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！庇纱丝梢姡? 個(gè)重大節(jié)假日小客車免收通行費(fèi)等于改變了已經(jīng)生效的新政許可，這種做法與現(xiàn)行法規(guī)相沖突。

同時(shí)，經(jīng)營性收費(fèi)是政府與公路建設(shè)經(jīng)營單位簽訂的一種特許經(jīng)營合同，在合同到期前，雙方當(dāng)事人不得擅自變更或解除合同。政府出臺(tái)小客車4個(gè)重大節(jié)假日免收通行費(fèi)方案相當(dāng)于政府單方面擅自變更了合同，有?！逗贤ā返木?。

四、結(jié)論

綜上所述，為了節(jié)約執(zhí)收成本，確實(shí)讓廣大農(nóng)民、小客車車主實(shí)實(shí)在在感受到黨的政策的關(guān)懷，建議國家出臺(tái)一種基金（比如，惠民 基金等），如同在通行費(fèi)中按照3%提取水利建設(shè)基金一樣。通過測算，惠民基金可按照通行費(fèi)收入的10%計(jì)提（據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，2012 年～2013 年全國綠色通道政策年均減免通行費(fèi)209億元，節(jié)假日小客車減免通行費(fèi)143億元，分別約占年通行費(fèi)收入的6%和4%），通過財(cái)政預(yù)算下?lián)?。鮮活農(nóng)產(chǎn)品部分可以仿照出租車燃油補(bǔ)貼辦法，直接發(fā)放到農(nóng)戶 ；

節(jié)假日小客車免費(fèi)部分，可以由車主提供4個(gè)節(jié)假日通行費(fèi)收據(jù)，到指定部門報(bào)銷通行費(fèi)。這樣，既可控制通行費(fèi)流失，做到全面預(yù)算管理，又實(shí)現(xiàn)了政府出臺(tái)免費(fèi)政策的初衷，讓利于民。

此文原載于《交通財(cái)會(huì)》2014年第12期。

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